Zusammenfassung
In der Verteilungsanalyse und Armutsmessung haben sich gewisse Usancen etabliert, die nicht mehr kritisch hinterfragt werden. Während es bis in die späten 1980er intensive Diskussionen sowohl in der Wissenschaft wie auch der Öffentlichkeit zu Fragen nach normativen Basisentscheidungen und den angemessenen statistischen Instrumenten der empirischen Ermittlung gab, wird heute v. a. im politischen Raum auf vermeintlich wissenschaftlich objektive – und damit angeblich wertfreie – Maßstäbe verwiesen. Weder die „modifizierte OECD-Skala“ noch die „relative“ Armutsgrenze werden hinsichtlich ihrer Angemessenheit kritisch diskutiert. Auch muss man beim sogenannten „Statistik“-Modell für die Bemessung von Grundsicherungsleistungen fragen, wieviel Statistik es tatsächlich enthält. Die kritische Prüfung der Angemessenheit statistischer Verfahren war stets eine Forderung von Heinz Grohmann, dem diese Vorlesung gewidmet ist.
Abstract
In research of inequality and poverty some practice have been established which are not longer critically questioned. During the late 1980s we saw an intense discussion in science as well as the public addressing the question of normative decisions and adequate statistical methods of empirical research. Today however, particularly in the political area, it is often being referred to scientific objective measures. Neither the ‚modified OECD-scale‘ or the ‚relative‘ poverty line are discussed in a critical manner. In particular it has to be asked, how much statistics the so-called ‚statistical‘-model for measuring the entitlement in the German social assistance system actually contains. This lecture is dedicated to Heinz Grohmann, who always demanded a critical examination of the adequacy of statistical methods.
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Notes
So benötigt ein Mehrpersonenhaushalt z. B. nur eine Küche, einen Kühlschrank etc.
Eine solche Skala ist z. B. die vielfach von der OECD verwendete Quadratwurzel-Skala.
Bei zweiten oder weiteren Kindern reduziert sich der zusätzliche Bedarf an Gebrauchsgütern für Kinder wie Möbel, Spielzeug, aber auch Kleidung.
So mag der zusätzliche Bedarf von Kindern in Ein-Eltern-Haushalten, die keine Entlastung durch einen weiteren Erwachsenen erhalten, größer sein als in Paar-Familien. Vergleichbares gilt für Mehrgenerationenhaushalte.
Nicht oder in Teilzeit Erwerbstätige haben mehr Zeit zur Verfügung und damit mehr Möglichkeiten größere Einsparungen durch Eigenarbeit zu erwirtschaften.
Dauerhaft gesundheitlich beeinträchtigte Personen haben einen besonderen Bedarf an Gesundheitsgütern und evtl. anderen Hilfsmitteln.
So senken insbesondere selbstgenutzte Immobilien, sofern sie nicht mehr hypothekenbelastet sind, die laufenden Kosten. Gleiches gilt aber auch für eine komfortable Ausstattung mit langlebigen Gebrauchsgütern.
Mit höherem Einkommen steigen die Möglichkeiten, auf weniger dringend benötigte Güter zu verzichten, wenn zusätzlicher Bedarf entsteht.
Die modifizierte OECD-Skala wurde im Auftrag von Eurostat entwickelt. Sie basiert nur begrenzt auf empirischen Analysen, sondern stellt einen Kompromiss zwischen der steileren „alten OECD-Skala“ und flacheren Skalen dar, die auf der Basis subjektiver Einschätzungen der Wohlfahrt ermittelt wurden. Sie sollte vor allem einen einheitlichen Ansatz für international vergleichende Arbeiten liefern (Hagenaars et al. 1994).
Siehe z. B. die Expertise von Boockmann et al. (2015).
So heißt es in den Verlautbarungen der OECD „there is no accepted method for determining equivalence scales, and no specific equivalence scale is recommended by the OECD for general use“ (OECD 2013, Ch 8).
So mag der Verzicht auf weniger dringend benötigte (Luxus‑)Güter dann keinen Wohlfahrtsverlust bedeuten, wenn diese Güter durch andere mit Qualitätsgewinn ersetzt werden. Beispielsweise wird ein teurer Restaurantbesuch von jungen Eltern durch ein gemeinsames (stressfreies) Familienessen ersetzt, das zugleich deutlich preisgünstiger ist.
Vgl. zu einem Überblick Dudel et al. (2015).
Vgl. hierzu z. B. Hauser (1995).
Eine analoge, aber nicht völlig identische Formulierung begründet den Leistungsanspruch nach SGB II § 9: „Hilfebedürftig ist, wer seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus dem zu berücksichtigenden Einkommen oder Vermögen sichern kann und die erforderliche Hilfe nicht von anderen, insbesondere von Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen, erhält“. Hier wird explizit auf den Vorrang armutsvermeidender Maßnahmen verwiesen.
Das Bundesverfassungsgericht beruft sich hier in seinen Urteilen auf Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG.
Vgl. z. B. Urteil vom 9. Februar 2010 (1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09) oder Beschluss vom 23. Juli 2014 (1 BvL 10/12, 1 BvL 12/12, 1 BvR 1691/13).
Das in SGB XII festgelegte Existenzminimum wird auch mit leicht variierenden Pauschalierungen in den jeweiligen Rechtsgebieten bei den Leistungen nach dem SGB II und im Steuerrecht (vgl. Deutscher Bundestag 2016a) zugrunde gelegt.
Die in der Tabelle ausgewiesenen Werte auf Basis des SOEP mit der mod. OECD-Skala liegen aufgrund leicht unterschiedlicher Abgrenzungen sogar noch unter denen im 5. Armuts- und Reichtumsbericht (Deutscher Bundestag 2017, Tabelle C.II.1.1) für das Jahr 2014 auf Basis der Daten von EU-SILC und SOEP. Um zu Vergleichszwecken auch eine andere Äquivalenzgewichtung nutzen zu können wurde diese Stichprobe verwendet.
Renten der GRV und Pensionszahlungen zählen dabei nicht als Sozialtransfers, sondern als originäres Einkommen.
Dies gilt jedoch nicht, wenn man die Umverteilungswirkung vom gesamten Steuer- und Sozialsystem untersucht, da dann bei höheren Einkommen auch Abschläge zu verzeichnen sind.
Damit wird gewährleistet, dass hilfebedürftige und damit leistungsberechtigte Personen ein vergleichbares.
Konsumniveau erreichen wie andere Personen mit niedrigem Einkommen.
Vgl. hierzu Dudel et al. (2014, Abschn. 2.2.2).
In der Regelsatzverordnung aus dem Jahr 2004 (BR-Drs 206/04) lautete die Begründung noch „Die Herausnahme der Haushalte mit Sozialhilfebezug ist notwendig, um Zirkelschlüsse zu vermeiden. Es lässt sich zudem nachweisen, dass die regelsatzrelevanten Verbrauchsausgaben der untersten 20 vom Hundert in etwa denen der untersten 25 vom Hundert […] Haushalte mit Sozialhilfeempfängern entsprechen. Die Regelung hat somit zur Folge, dass jeder Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt […] so gestellt ist wie etwa ein Viertel der Gesamtbevölkerung in Deutschland, so dass er, orientiert an den herrschenden Lebensgewohnheiten und Erfahrungen ein Leben führen kann, ohne als Sozialhilfeempfänger aufzufallen“. Diese Formulierung zeugt offensichtlich auch von statistischem Unverständnis, da Haushalte, die ausschließlich von Sozialhilfe leben, auch innerhalb der untersten 25% am unteren Ende liegen.
Die Formulierung „dabei wurde vom Gesetzgeber normativ festgelegt, dass sich die Regelbedarfe am Konsumniveau anderer Haushalte mit niedrigem Konsumniveau orientieren sollen“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 51) verschleiert somit die Tatsache, dass auch die Abgrenzung der „anderen Haushalte mit niedrigem Konsumniveau“ normativ mittels der Sozialhilfegrenze und damit zirkulär festgelegt wurde.
Ein Ausdruck davon ist auch die deutlich höhere Armutsrisikoquote (siehe Tab. 3).
Einzige Ausnahmen sind Alkohol und auswärtige Verpflegung, die mit Ausgaben für Mineralwasser bzw. dem Warenwert von Restaurantspeisen substituiert werden. Ansonsten bezieht sich die teilweise sehr ausführliche Begründung für die Nichtberücksichtigung einzelner Güter nur auf die jeweiligen Güter selbst, vgl. Deutscher Bundestag (2010, Kap. 4). So wird explizit „die Unterhaltung eines Gartens als nicht existenzsichernd“ bewertet (ebd. S. 57), ohne die Folgen für die Durchschnittsausgaben im Bereich „Freizeit, Unterhaltung, Kultur“ zu beachten.
Ohne Ausgaben für Wohnen.
Der Unterschied zum reinen Warenkorbmodell besteht nur darin, dass für die Bestimmung der existenzsichernden Mengen der Güter im Warenkorb auf ein Expertenurteil verzichtet werden kann.
So steht in der Begründung zum RBEG 2010: „Die Methodik und die einzelnen Verteilungsschlüssel wurden bereits im Jahr 2002 in einem Fachaufsatz veröffentlicht; sie sind deshalb transparent und werden allgemein als alternativlos anerkannt“ (Deutscher Bundestag 2010, S. 659:).
Die Überprüfung der Höhe oder die Abgrenzung der Referenzhaushalte war nicht Bestandteil des Forschungsauftrages.
Diese betreffen die Referenzgruppen, die regelbedarfsrelevanten Güter sowie die separaten Regelbedarfsstufen für Erwachsene, weitere Erwachsene und Kinder (nach Altersgruppen).
Bei Paaren mit einem Kind von 0 bis unter 6 Jahren sind es 28 rsp. 21 von 74 Einzelpositionen, im Alter von 6 bis unter 14 Jahren 37 rsp. 27 von 74 Einzelpositionen und im Alter von 14 bis unter 18 Jahren 45 rsp. 31 von 78 Einzelpositionen (Deutscher Bundestag 2016b, S. 51 ff.).
So werden jeweils nur die Haushalte mit positiven Ausgaben in der jeweiligen Ausgabenposition zugrunde gelegt.
So umfassen die hier zugrunde liegenden Referenzgruppen im unteren Einkommensbereich 349 Haushalte mit einem Kind im Alter von bis zu 5 Jahren, 187 im Alter von 6 bis 13 Jahren und nur noch 108 im Altersbereich ab 14 Jahren.
So werden im Bericht der Bundesregierung an das Parlament „die im RBEG implementierten Regelungen weiterhin [als] deutlich angemessener und sachgerechter als alternative Methoden, die zum Teil sehr komplexe mathematische Berechnungen erfordern“ (Deutscher Bundestag 2103, S. 5) dargestellt. Zudem werden die deutlichen Kritikpunkte am Verfahren negiert (ebd. S. 36): „Die für diesen Bericht unternommenen Analysen und Berechnungen zeigen, dass es zwar alternative Möglichkeiten gibt; diese sind jedoch weder hinsichtlich Ergebnis noch Vorgehensweise der im RBEG verwendeten Methodik überlegen.“.
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Der Artikel basiert auf der 6. Heinz Grohmann-Vorlesung, gehalten auf der Statistischen Woche in Rostock, 20. September 2017
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Ott, N. Armutsmessung und Armutsbekämpfung: OECD-Skala und „Statistik“-Modell der Regelbedarfsberechnung auf die Probe gestellt. AStA Wirtsch Sozialstat Arch 12, 5–25 (2018). https://doi.org/10.1007/s11943-018-0222-3
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